¿Por qué Bolivia no ahorra en la época de bonanza para cuando llegue la época de las “vacas flacas”?

La creación de un fondo que sirva de “colchón” financiero en previsión a una baja en los precios de las materias primas que el país exporta es una sugerencia recurrente en la que, desde hace tiempo, coinciden varios especialistas.

Aunque la idea de crear un fondo de estabilización es sencilla pues significa ahorrar en los buenos tiempos para usar lo ahorrado en los malos tiempos, los mecanismos de ahorro, de gasto o qué entidades se encargarán de su gestión no son fáciles de definir. Pero además, en el país, la falta de institucionalidad es el principal problema, según coinciden los especialistas Gonzalo Chávez, Mauricio Medinacelli, Pablo Cuba y Armando Méndez.

No fue posible contactar a representantes del Ministerio de Economía para conocer la postura del Gobierno. Sin embargo, en junio de 2013, el viceministro de Presupuesto, Jaime Durán, en una entrevista con Erbol, afirmó que Bolivia cuenta con un fondo anticíclico de 30 mil millones de dólares con los que el país podría enfrentar un contexto de crisis, como la caída del precio del estaño o del petróleo.

“Si estuviéramos en esa situación de crisis, hay Reservas Internacionales Netas de 14.000 millones de dólares, ahorros del público en el sistema financiero de 12.000 millones de dólares y unos 3.000 millones de dólares que no se gastan en el país; es decir, hay 30.000 millones de dólares. Si hay una tragedia, la economía gastará el ahorro”, aseguró entonces Durán.

Según un análisis de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (Udape), elaborado en 2007 por los economistas Katherina Capra y Pablo Evia, algunos problemas relacionados con la creación de un fondo de estabilización están relacionados con “definir el nivel objetivo de los ingresos relevantes para el fondo”; la regla que permitirá sacar o depositar las rentas del fondo pues lo que se hace es establecer una banda de precios dentro de la que el fondo queda intacto (si el precio actual es menor que el límite inferior de la banda, el fondo eroga recursos y si es mayor que el límite máximo, el fondo recibe recursos); especificar el uso de los recursos del fondo (si financiarán subsidios al desempleo, irán a la inversión social, a infraestructura para crear empleos de emergencia o a otras necesidades); y, quizás, lo más complejo, definir quién tiene la tuición del fondo, es decir “quién decide sobre la liquidez del fondo, los instrumentos en los que debiera invertir, a qué tasas y con qué nivel de riesgo” y otros aspectos relacionados.

Medinacelli, exministro de Hidrocarburos, señala que la Ley de Autonomías establece la creación de un fondo de estabilización, pero que no ha podido ser implementado, aparentemente, por trabas en la reglamentación.

Chávez comenta que hay varias experiencias internacionales de creación de fondos de estabilización macroeconómica (se podrían tomar como referencia) como el fondo de Chile con el cobre, Colombia con el café o Venezuela con el petróleo y Medinacelli añade el fondo de Azerbaiyán, creado hace 15 años con recursos del petróleo, y que ahora financia a sectores no petroleros.

Sobre la gestión del fondo, Chávez explica que puede estar en manos del Banco Central o se puede crear una administración separada, es decir una entidad con funcionamiento independiente o puede depender de una comisión del Congreso; “pero lo fundamental es que (en esa comisión) haya independencia y autonomía”.

El economista señala que diseñar el fondo y su gestión requiere de normativas que vayan más allá de un ciclo político y que en el manejo de los fondos no puede haber discrecionalidad.

“Bolivia podría hacerlo, pero en la manera en la que actúa la política, sucedería algo similar a lo que pasa con el uso de las reservas del Banco Central del Bolivia (BCB), que se destinan a préstamos para empresas estatales como YPFB o ENDE”, préstamos que no son parte de las funciones del BCB.

Para Medinacelli, “independencia es un concepto contrario a la forma de hacer política y a la estructura del Gobierno” actual porque, como ejemplo, hizo que lo que fueron las Superintendencias, que eran las instituciones independientes que ejercían control y supervisión, se convirtieran en las actuales Autoridades de Fiscalización y Control, que dependen del Gobierno central.

Chávez identifica que la traba es la falta de madurez institucional y de una gestión independiente del poder gubernamental.

Pone como ejemplo el fondo de Desarrollo Productivo a través del cual el Gobierno dispuso de alrededor de 1,5 millones de dólares para el sector productivo; “pero no se sabe cómo funcionó, tampoco hay seguimiento”, es por eso que “lo complejo es el manejo institucional y comprender que es una política de Estado y no un plan de Gobierno”, insiste.

Cuba apunta que lo más complejo es cómo reglamentar el uso del fondo para evitar un mal manejo, aunque existen algunas opciones, como por ejemplo que se haga cargo el BCB registrando los recursos del fondo dentro de las Reservas Internacionales como ingresos. Sin embargo, apunta que uno de los principales problemas es que existen experiencias negativas, como la de la libras esterlinas (en alusión a las que se guardaban en el BCB como patrimonio nacional a principios de los años 50 y que luego fueron vendidas), y por otra parte que el BCB ya no tiene carácter independiente del Gobierno, muestra de ello es que las RIN se destinan a préstamos para empresas estratégicas del Estado.

“Un fondo de este tipo sólo podría estar a cargo de la autoridad monetaria, pero bajo la condición de que por ningún motivo se puede disponer para un objetivo para el que no fue creado”. Cuba insiste en que eso supondría que el BCB recupere su independencia del poder central. “Hace seis años era una autoridad independiente, pero luego empezó a ser parte de la política del Gobierno”, afirma.

Méndez, expresidente del BCB, es más crítico y señala que en Bolivia no hay un fondo institucional, que es lo que se reclama, “porque es un tema de alta gerencia” que el Estado no puede encarar “porque su manejo financiero es muy elemental”.

El especialista coincide en que la creación de un fondo de estabilización es compleja porque supone la decisión política de las más de 500 instituciones públicas, que reciben (directa o indirectamente los recursos generados por el gas), de aportar a un fondo común; algo difícil de lograr en el país “porque supone madurez económica y política, respeto a la institucionalidad y a las reglas del juego”.

UN INFORME GUBERNAMENTAL DE 2007 DISEÑÓ SUGERENCIAS

Características para la creación de un fondo con recursos del gas

Un informe de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (Udape), dependiente del Gobierno y elaborado en 2007 por los economistas Katherina Capra y Pablo Evia, detallaba algunas sugerencias para la creación de un fondo de estabilización o fondo anticíclico, que es una” alternativa para evitar las fluctuaciones bruscas de la economía y de los ingresos estatales como consecuencia de la volatilidad en el precio de los commodities (materias primas)”. Las recomendaciones incluían los siguientes aspectos.

Los ingresos utilizados para este fondo deben provenir de los ingresos por concepto de regalías, del impuesto directo a los hidrocarburos, y aquella parte de la participación otorgada a YPFB que eventualmente se convierta en transferencias al TGN.

El mecanismo de distribución de los ingresos del fondo debe mantener la misma proporción de los aportes.

Añadía que el fondo debería considerar posibles opciones de ahorro debido a que en el largo plazo concluirán los contratos de exportación de gas con Brasil y posteriormente con Argentina.

También apuntaba que en el mediano plazo se pueden generar cambios en los precios y en los requerimientos de volúmenes de gas de ambos países.

Según los economistas de Udape, el objetivo final del fondo debería considerar dos posibles caminos. Generar un colchón de dinero para ser utilizado para suavizar el shock de menores ingresos percibidos por el Estado, una vez que hayan concluido los contratos.

La otra opción, generar un flujo de ingresos sostenible a través de la inversión de recursos del fondo en otras actividades productivas con el fin de ya no depender de recursos no renovables como es el caso del gas.



ALGUNAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Chile: Fondo de Estabilización Económica y Social

Información del sitio web del Ministerio de Hacienda de Chile señala que el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) de ese país fue constituido el 6 de marzo de 2007, con un aporte inicial de 2.580 millones de dólares. De estos, 2.563,7 millones correspondían al saldo del antiguo Fondo de Estabilización de los Ingresos del Cobre, que concluyó su operación refundiéndose en el FEES.

El FEES permite financiar eventuales déficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública, contribuyendo así a que el gasto fiscal no se vea mayormente afectado por los vaivenes de la economía mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de los impuestos, el cobre y otras fuentes.

Por ejemplo, ante eventuales ciclos adversos de la economía que afecten los ingresos del Fisco, el presupuesto podría financiarse en parte con los recursos del FEES sin la necesidad de acudir al endeudamiento.

El FEES recibirá cada año el saldo positivo que resulte de restar al superávit fiscal efectivo los aportes al Fondo de Reserva de Pensiones y al Banco Central de Chile de acuerdo a lo establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, descontando cuando corresponda las amortizaciones de deuda pública y los aportes anticipados realizados el año anterior.

Noruega: Fondo de Estabilización del Petróleo

Noruega, uno de los mayores exportadores de petróleo del mundo, estableció el Fondo Estatal del Petróleo en 1990, según un informe de Udape.

A mediados de enero pasado, la prensa internacional reportó que los 5,09 millones de ciudadanos noruegos se volvieron "millonarios en teoría", gracias al rendimiento que alcanzó el fondo tras años de ahorrar los excedentes del petróleo e invertirlos en actividades productivas en varios sectores y países.

Reuters reseñó que el fondo Noruego alcanzó por primera vez un valor de 5,11 billones de coronas noruegas (unos 828.660 millones de dólares), una riqueza superior a un millón de coronas por cada noruego, según la información que publicó el Banco Central de Noruega.

El fondo fue diseñado para que el Gobierno noruego sólo pueda gastar hasta 4 por ciento de su valor al año, pues está pensado para proteger la economía noruega de las volátiles fluctuaciones de los precios del petróleo y el gas, evitando los ciclos fiscales dañinos a la vez que se ahorra la riqueza presente para las generaciones futuras, reseña El Universal.

El incremento del gasto en pensiones por el envejecimiento de su población y el decremento cíclico en los ingresos petroleros determinaron la creación de un fondo designado para promover una posición fiscal sostenible en el largo plazo.

El fondo acumula recursos sólo si el Gobierno central logra un superávit fiscal total. Este superávit, a su vez, depende principalmente de los precios del petróleo y del tamaño del déficit no-asociado al petróleo, el cual está definido como el balance fiscal total menos los ingresos gubernamentales asociados al petróleo. Por lo tanto, dado que todos los ingresos petroleros se acumulan en el presupuesto, la decisión acerca de cuánto ahorrar se toma año a año a través del proceso presupuestario. En este contexto, el fondo no tiene reglas específicas para el acceso a sus recursos, haciendo su operación flexible.

Venezuela: fondo de estabilización económica

En noviembre de 1998, Venezuela estableció un Fondo de Estabilización Macroeconómica para aislar al presupuesto y a la economía de las fluctuaciones en los precios del petróleo, según datos de un informe de Udape de 2007.

El fondo fue adoptado como parte del esfuerzo del Gobierno por mejorar la gestión de los recursos petrolíferos después de décadas de un desempeño pobre en lo fiscal. El fondo buscaba estabilizar los ingresos petrolíferos del Gobierno central, regionales y de la compañía estatal del petróleo, Petróleos de Venezuela SA (PDVSA). Se definió que el fondo invirtiera sus recursos en activos extranjeros bajo administración del Banco Central de Venezuela.

Inicialmente, el fondo tuvo reglas claras de ahorro y gasto. Modificaciones importantes a las reglas fueron introducidas en 1999. El diario venezolano El Universal reseñó recientemente que a mediados de ese año se activó el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) para ahorrar. En diciembre de 2001 el FIEM contaba con 7.100 millones de dólares.

Pero en 2003, tras una huelga general de dos meses de duración, el Gobierno utilizó el FIEM para cubrir el presupuesto. Se retiraron más de 6.000 millones y el FIEM quedó con 700 millones.

En los años sucesivos, mientras el FIEM pasó a llamarse FEM (Fondo de Estabilización Macroeconómica), el Gobierno incumplió los aportes de ahorro a la par que creaba otros fondos para gasto.